Para reduzir o déficit: as opções vão do drástico ao draconiano
O governo dos EUA gasta mais do que arrecada, uma prática que é ilegal na maior parte dos estados e que é duramente criticada quando levada a cabo por famílias e empresas. Durante boa parte do século passado, porém, foi essa a regra, então por que só agora a questão do déficit de custos e despesas do governo parece ter se tornado tão importante? Estariam os EUA à beira do colapso? Será que vão funcionar os planos de redução do déficit em discussão pelo governo americano? O remédio será amargo demais?
Em resposta a um pedido para que avaliasse de zero a dez a importância do assunto, Franklin Allen, professor de finanças da Wharton, disse que, sem dúvida, "o assunto merece um dez na escala de importância. Em última análise, se não nos livrarmos do déficit, teremos mais adiante uma crise econômica das grandes por causa da dívida [...] Não podemos nos dar ao luxo de assistir à interrupção das funções básicas do governo".
Para a maior parte dos especialistas, os EUA não estão à beira de uma catástrofe, já que podem empurrar a presente situação durante anos. Contudo, acrescentam, se o governo não lidar com o problema em algum momento, ele poderá arruinar os investimentos e o crescimento econômico ampliando o desemprego, debilitando a competitividade do país e corroendo também a qualidade de vida dos americanos.
Controlar o déficit "é de importância vital para a saúde econômica dos EUA a longo prazo", diz Mark Zandi, economista-chefe e um dos fundadores do atual Moody's Economy.com. Caso contrário, diz ele, haverá futuramente um aumento preocupante das taxas de juros sufocando o crescimento econômico e obrigando o governo a destinar um volume cada vez maior do imposto arrecadado para pagamento de dívidas passadas, reduzindo dessa maneira a quantia destinada ao financiamento de serviços e de outras funções do governo condenando a economia a um "encolhimento". As opções, acrescenta Allen, são drásticas: "Se as pessoas quiserem continuar a desfrutar dos programas de que hoje dispõem, terão de pagar mais impostos. Se não quiserem pagar, haverá cortes de benefícios."
O déficit é a lacuna anual que se forma entre despesas e receitas, e a dívida total é o resultado dos déficits anuais acumulados ao longo de décadas. No ano fiscal corrente, o déficit projetado deverá exceder US$ 1,5 trilhão, ante US$ 459 bilhões em 2008 e de um superávit de cerca de US$ 128 bilhões em 2001. A dívida hoje é de quase US$ 14,3 trilhões — que é o limite atual fixado pelo Congresso — em comparação com menos de US$ 8 trilhões dez anos atrás. Uma das questões mais urgentes consiste em saber se o Congresso deveria elevar o limite da dívida, de modo que o governo possa continuar a tomar emprestado depois de atingir o teto atual dentro de alguns meses.
Uma análise mais detalhada
Tanto o déficit quanto a dívida cresceram de maneira espetacular nos últimos anos, em grande parte como consequência das guerras do Iraque e do Afeganistão, do estímulo ao gasto promovido pelo governo durante a Grande Recessão, baixas receitas fiscais devido à fragilidade da economia e ao gasto crescente com a concessão de direitos através do Medicare, da Seguridade Social e do programa de auxílio-medicamento em vigor desde 2003.
O déficit e a dívida foram temas de importância fundamental para o movimento do Tea Party que ajudou os republicanos a tomar o controle da Câmara dos Deputados no outono passado, obrigando os republicanos e, portanto, também os democratas, a tratar novamente do assunto.
A crise atual que enfrentam atualmente diversos países europeus deu muita visibilidade à questão do déficit alcançando, inclusive, o público leigo. Em meados de abril, a Standard & Poor's, conhecida agência de risco, revisou sua perspectiva da dívida do governo americano de "estável" para "negativa", porque os EUA não apresentaram ainda um plano de redução do déficit de longo prazo. Por volta da mesma época, Bill Gross, gerente da Pimco Total Return Fund, o maior do mundo do mundo avaliado em US$ 237 bilhões, disse que havia retirado os títulos da dívida do Tesouro americano de sua carteira em razão dos parcos retornos proporcionados por eles. A China, o maior credor dos EUA, informou que deverá diversificar sua dívida para reduzir riscos.
O governo financia o déficit através de empréstimos, que são contratados por meio da venda de títulos do governo — títulos do Tesouro, por exemplo — que, em seguida, vende novos títulos para pagar os antigos, tal como o consumidor que transfere sua dívida de um cartão de crédito para o outro. "Acontece que a taxa de juros devida começa a aumentar, porque os credores temem que o tomador talvez não consiga pagar o dinheiro que tomou emprestado, por isso exigem juros mais altos", diz Allen. Em vista da experiência recente de alguns países europeus, o perigo parece se tornar mais evidente quando os títulos do governo começam a render 6% ou 7%. O titulo de dez anos do Tesouro americano, de enorme importância, rende atualmente 3,35%.
Lidar com a dívida requer que se discuta que elementos devem ser incluídos nessa polêmica, acrescenta Allen. O limite atual da dívida de US$ 14,3 trilhões corresponde praticamente a 100% do PIB dos EUA, sendo que as projeções para o nível crítico geralmente se situam entre 120% e 150%. Contudo, o teto atual não leva em conta passivos futuros referentes a despesas inevitáveis como é o caso da Seguridade Social, do Medicare e Medicaid. Se forem incluídos, a dívida talvez chegue a US$ 75 trilhões, ou cinco vezes o PIB, diz Allen. "Trata-se de um nível de comprometimento que, creio eu, não podemos sustentar sem elevar os impostos."
Apesar de tantas preocupações, o céu ainda não desabou. As taxas de juros continuam visivelmente altas — no passado, os títulos de dez anos do Tesouro sempre rendiam acima de 5%. Fatores diversos sustentam a demanda por títulos do Tesouro, ajudando a manter as taxas baixas. A China, por exemplo, não pode simplesmente reduzir seu portfólio, uma vez que a avalanche de títulos em oferta derrubaria os preços reduzindo o valor das reservas em seu poder. Seria difícil para a China encontrar um volume suficiente de outros investimentos que substituíssem a vasta oferta de títulos americanos.
Kent Smetters, professor de seguros e de gestão de risco da Wharton e um dos autores de um estudo sobre o assunto escrito há vários anos, diz que os investidores aparentemente acreditam que Washington dará um jeito na crise, uma vez que as consequências da inação seriam terríveis. Os títulos do Tesouro ainda parecem seguros se comparados a alternativas como ações, títulos corporativos ou títulos do governo de outros países, acrescenta. "Muita gente dirá: 'Muito bem, o que você está dizendo sobre a dívida americana é terrível, mas onde mais posso aplicar meu dinheiro?'"
Em outros países, os governos que têm problemas de dívida sempre adotam políticas que incentivem a inflação, o que lhes permite pagar dívidas antigas com dinheiro mais barato. Trata-se de uma estratégia muito dura para quem investe em títulos, porque a inflação reduz o valor dos ganhos fixos. O rendimento dos títulos tende a aumentar quando o investidor se preocupa com o aumento da inflação. Portanto, os parcos rendimentos atuais significam que os investidores não estão muito preocupados com a possibilidade de que o governo opte pela inflação , diz Smetters. Desse modo, os mercados financeiros acreditam que o governo recorrerá a alguma combinação de cortes de gastos e aumento de impostos, ambos mais fáceis de assimilar pelo investidor do que a inflação. Ele acrescenta, porém, que no passado muitos governos recorreram de fato à inflação para atenuar os problemas com a dívida; por conseguinte, os mercados financeiros estão se deixando iludir por algum tipo de autoengano.
As chances de um calote
Os governos não podem simplesmente declarar falência para se livrar de suas dívidas, como fazem as pessoas e as empresas, observa Itay Goldstein, professor de finanças da Wharton. Mas os governos têm a seu dispor algumas opções de gestão da dívida além de cortar gastos, aumentar impostos e estimular a inflação, diz Goldstein. O governo poderia, por exemplo, mudar a regulação, de modo que os fundos de pensão fossem obrigados a ter um volume maior de investimentos de risco, o que os forçaria a emprestar ao governo por meio da aquisição de títulos do Tesouro. Inflar artificialmente a demanda dessa forma ajudaria a manter um teto sobre as taxas de juros, embora possa desestimular os retornos dos fundos de pensão. Além do crescimento econômico, que estimula a receita fiscal, "todas as demais opções têm consequências indesejáveis", diz Goldstein.
No caso mais extremo, o governo se declara inadimplente, ou simplesmente para de pagar aos investidores em títulos o que lhes deve. Com isso, porém, torna-se impossível tomar empréstimos, que é um procedimento essencial para a continuidade das operações. As taxas de juros de todo tipo de empréstimo bateriam nas nuvens, dificultando a aquisição de carros e casas pela população e a expansão dos negócios.
De acordo com Zandi, as chances de o governo dar o calote são "nulas [...] Acho que as implicações de um calote são tão sérias que os gestores de políticas não devem sequer considerar essa possibilidade".
Como o governo sempre gasta mais do que arrecada, ele se vê obrigado a aumentar rotineiramente o limite da dívida, o que requer a aprovação do Congresso. Em algum momento nos próximos meses, o limite terá ser ampliado para que se possam contratar mais empréstimos. O governo Obama quer elevar o teto, mas os republicanos resistem. "Há uma pequena possibilidade de que ele não consiga fazê-lo em tempo hábil", diz Zandi. "Mesmo assim, não creio que o Tesouro deixe de pagar a dívida." Em vez de recorrer ao calote, o governo provavelmente adiará o pagamento de outras dívidas como, por exemplo, a dívida com o funcionalismo e com fornecedores. Poderia até, numa situação extrema, segurar os pagamentos da previdência e do Medicare.
Na prática, diz Zandi, Washington tem muito tempo para tratar do problema do déficit e da dívida. "Acho que o governo acabará encontrando uma saída. Não creio que o faça antes da próxima eleição, em 2012. Eu diria que as chances são de uma em seis, ou sete, de que o governo faça algo antes da próxima eleição. Acho que as chances de que se faça algo depois das eleições são bem maiores, talvez entre 65% e 75%."
Atualmente, Washington tem duas propostas importantes, sendo que cada uma delas pretende reduzir os gastos em excesso do governo na casa dos US$ 4 trilhões no decorrer dos próximos dez a 12 anos. A Câmara, controlada pelos republicanos, aprovou uma proposta do deputado Paul Ryan, de Wisconsin, enquanto os democratas, de modo geral, apóiam a proposta do presidente Obama divulgada em meados de abril. Embora ambos os planos deixem de lado numerosas questões, o plano de Ryan propõe o corte nas alíquotas do imposto de renda na expectativa de que isso estimule o crescimento econômico resultando em um volume maior de receita fiscal, derrubando a alíquota individual mais alta de 35% para 25%. Obama aumentaria a receita fiscal permitindo que os cortes de impostos concedidos aos ricos na era Bush expirassem e elevando a alíquota individual para 39,6%. Nenhum plano prevê cortes drásticos nos gastos com a defesa.
Principais fatores: Medicare e Medicaid
A maior diferença diz respeito à gestão do Medicare, o programa de saúde para pessoas com 65 anos ou mais de idade; e o Medicaid, o plano de saúde para os pobres. O Comitê por um Orçamento Federal Responsável, um grupo apartidário, analisou os planos sob um mesmo prisma e chegou à conclusão que a proposta do presidente cortaria os gastos em US$ 2,28 trilhões no decorrer de dez anos, ao passo que o Plano Ryan cortaria os gastos em cerca de US$ 4,02 trilhões nesse mesmo período.
O comitê diz que pelo plano de Obama, o Medicare e o Medicaid continuariam a arcar com a maior parte das despesas dos beneficiários, buscando ao mesmo tempo poupar cerca de US$ 340 bilhões em dez anos através de uma série de medidas como a padronização de algumas taxas de pagamento, reforma do programa de auxílio-medicamento e atacando as fraudes. O objetivo seria limitar a expansão do Medicare situando-o numa taxa igual ao crescimento do PIB mais 0,5%, isso por meio da concessão de amplos poderes ao Conselho de Assessoria de Pagamento Independente criado pela lei da saúde de 2010. A partir de 2015, esse conselho terá poderes para fixar o reembolso do Medicare aos provedores sem a aprovação do Congresso há tempos solicitada.
O plano de Ryan repele a lei de reforma da saúde de 2010 e altera drasticamente o Medicaid e o Medicare. O comitê diz que tentaria economizar US$ 800 bilhões ao longo de dez anos convertendo o Medicaid num sistema de concessões em bloco aos estados e que tentaria economizar US$ 600 bilhões repelindo as provisões de impostos e a cobertura da lei de reforma da saúde. Tentaria também limitar o crescimento dos gastos com o Medicare de acordo com a taxa de inflação, dando às pessoas um subsídio governamental para ajudá-las a pagar as apólices de seguro-saúde compradas de empresas privadas através de um novo sistema de trocas. Como os custos com saúde tendem a subir a taxas muito mais altas do que a inflação, o plano Ryan transferiria uma fatia cada vez maior dos custos do seguro-saúde do governo para as pessoas, porém Ryan diz que a concorrência entre seguradoras, juntamente com o desejo do beneficiário de minimizar o prêmio, manteriam os custos num patamar baixo.
Qualquer que seja a forma com que o governo ataque o problema do déficit, os beneficiários do Medicare terão de se sujeitar a mudanças significativas, diz Smetters. "O problema com o enfoque atual é que o governo paga quase tudo", diz ele, salientando que tal prática é insustentável.
A essa altura, não há como prever o nível de assistência médica que um sistema privatizado deve proporcionar, ou quantas pessoas poderiam participar do prêmio do seguro, acrescenta Smetters. Possivelmente, elas teriam de escolher entre vários níveis de cobertura, da mesma forma que os motoristas escolhem os níveis de responsabilidade, isto é, se desejam cobertura contra colisão ou quanto pagar em descontos para o seguro do seu carro.
Os planos de Ryan e de Obama partem de pressupostos sobre o crescimento econômico e despesas com saúde que estão abertos ao debate, porém ambas as propostas reconhecem que o Medicare e o Medicaid são os principais fatores dos déficits nas próximas décadas, e que deverão gerar dívidas da ordem de trilhões de dólares. Os dois planos reconhecem implicitamente que não há muito apoio público para o aumento de impostos entre a classe média, embora ambos façam referência a cortes nas deduções do imposto de renda sem entrar, porém, em detalhes.
A reforma do Medicare e do Medicaid seriam essenciais a um plano realista de redução do déficit? Será realmente possível reduzir o déficit sem aumentar impostos? Para evitar quaisquer possíveis aumentos a longo prazo, os benefícios do Medicare, Medicaid e da Seguridade Social teriam de ser reduzidos a ponto de desmantelar as reformas do New Deal de Franklin Delano Roosevelt e da Grande Sociedade de Lyndon B. Johnson, diz Allen. Para ele, Ryan e Obama são ambos otimistas demais em relação às receitas fiscais futuras. Os índices de participação da mão de obra — parte da força de trabalho que está trabalhando de fato ou está em busca de trabalho — estão baixos atualmente por causa da recessão e deverão continuar assim. Allen acrescenta que os valores dos imóveis deverão continuar como estão durante um bom tempo — outro golpe sobre a riqueza da nação que poderá prejudicar a receita fiscal. Por fim, as taxas de juros deverão subir consideravelmente, mesmo que não haja crise da dívida. Isso afetará o crescimento e obrigará o governo a pagar mais juros à medida que vender novos títulos para pagar os antigos, minando os pressupostos dos planos de Ryan e de Obama, diz ele. "Eles estão sendo otimistas demais em relação à perspectiva de longo prazo."
Todo plano de redução de déficit acarreta num processo de longo prazo com alguns poucos benefícios imediatos, ressalta Zandi. "Temos de lidar com o Medicare e o Medicaid", diz ele. "E, mais especificamente, temos de lidar com o crescimento acentuado do custo da saúde. Não creio, porém, que tenhamos de fazê-lo agora [...] se isso representar um problema político muito grande [...] Acho que essa é uma questão que pode ser deixada para daqui a dez anos." E acrescenta: "O plano Ryan é radical demais. Ele propõe uma mudança excessivamente profunda no Medicare de hoje. Seu objetivo, no fim das contas, é privatizá-lo. Já a estratégia de Obama é muito superficial, porque lida com a questão de maneira pontual demais."
Faria mais sentido, diz Zandi, lidar com as dificuldades de financiamento da Seguridade Social. Embora os políticos detestem tratar desse tópico politicamente sensível, Zandi ressalta que, em comparação com a saúde, os problemas da Seguridade Social podem ser tratados com alguns poucos remédios objetivos e bem conhecidos: prorrogação da idade para a aposentadoria, redução dos aumentos dos benefícios baseados no custo de vida, aumento da renda máxima sujeita a impostos na folha de pagamentos e utilização de testes de renda para determinação dos benefícios pagos às pessoas.
Allen argumenta, porém, que não considera cedo demais para tratar dos problemas do Medicare e do Medicaid, uma vez que a demora tornará o remédio ainda mais amargo. "Esse será o problema daqui a dez ou 20 anos", diz ele.
Com relação à possibilidade de se evitar ou não os aumentos de impostos, Zandi diz que a experiência em outros países mostra que eles se saíram melhor tampando os buracos do orçamento com restrições de gastos, e não com grandes aumentos de impostos. "Creio, porém, que precisamos de um volume maior de receita fiscal", diz ele, "em parte porque essa receita, como parte do PIB, ainda é pequena, praticamente próxima de baixas recordes". A melhor maneira de aumentar a receita fiscal, diz Zandi, consiste em reduzir as deduções e os créditos, e não aumentar as alíquotas do imposto. "Acho que foi assim que tamparam a lacuna politicamente."
Apesar da áspera discussão política, Zandi aponta algumas razões para uma atitude de otimismo. Tanto democratas quanto republicanos, por exemplo, enfatizam os cortes de gastos em detrimento do aumento de impostos, e ambos estão de acordo com a necessidade de redução nas deduções de alguns impostos. Ambos concordam que o Medicare e o Medicaid precisam de reforma, e ambos dizem que um plano de redução do déficit deveria ter algum tipo de mecanismo de disparo que entraria em ação caso as metas não sejam atingidas. "Na minha opinião, as duas partes estão mais próximas do que imaginava", observa Zandi.
Allen não tem tanta certeza. Ele diz que, no fim das contas, o americano comum terá de enfrentar uma combinação de aumento de impostos ou cortes de benefícios. "É bom que não haja mais uma idade obrigatória em que o indivíduo tenha de se aposentar", diz ele. "Será preciso trabalhar mais, ou cortar gastos."
Publicado em: 18/05/2011
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